论坛论文FORUM PAPERS

关键词：刑事案件；律师辩护；全覆盖；法律援助

张德强

河北狮城运和律师事务所律师

一、刑事案件律师辩护全覆盖的产生与发展

（一）刑事案件律师辩护全覆盖提出背景

刑事辩护是刑事诉讼制度的重要组成部分，体现着基本的宪法权利。自1979年辩护制度恢复建立以来，在维护国家司法公正方面发挥了重要作用。在开展刑事案件律师辩护全覆盖以前，全国刑事案件律师参与比例长期不足30%，有的省甚至仅为12%。全国律师人均办理刑事案件不足3件，有些省甚至不到1件，且其中还包括法律援助案件。这与我国法治社会建设的进程不相适应。

律师辩护率较低也是造成我国刑事案件处理长期饱受诟病且容易滋生冤假错案的重要原因之一。正是由于在平反冤假错案的实践中，国家机关更加认识到保障人权的重要性，毕竟防止死刑错案的最根本的途径是根据公正的审判程序和严格的证明标准，因此，《办法》进一步扩大了刑事案件法律援助适用的案件范围，即不管被告人是否属于法定的法律援助对象，人民法院都应当通知法律援助机构指派律师为其辩护。目的就是为了推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，进而加强人权司法保障。

（二）刑事案件律师辩护全覆盖的加速度发展路径

2017年《办法》实施后，在北京、上海、广东等8个省市开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作。此轮试点结束后，试点工作继续受到重视。

2018年12月27日，最高人民法院、司法部发布了《关于扩大刑事案件律师辩护全覆盖试点范围的通知》，决定将试点期限延长、试点范围扩大至全国。

2019年2月27日，最高人民法院发布《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（法发〔2019〕8号）第四十三条指出“进一步支持刑事案件律师辩护全覆盖试点，完善工作衔接机制，充分保障刑事辩护律师依法执业权利”。

2021年8月20日，《中华人民共和国法律援助法》吸收了律师辩护全覆盖改革试点经验，第二十五条第二款规定“其他适用普通程序审理的刑事案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院可以通知法律援助机构指派律师担任辩护人”。

2022年10月12日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部四部门联合发布了《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》（司发通[2022]49号）。《意见》强调，要充分认识深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的重大意义。

  2024年7月18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），《决定》第九部分完善中国特色社会主义体系中第35条第二款再次提出要“推进刑事案件律师辩护全覆盖”

由此可见，刑事案件辩护全覆盖是经过国家司法机关提出经过试点加速实施，获得党中央认可，推进司法改革的一个重大举措，也是深化律师制度改革的实际步骤，更是我国人权司法保障的重大进步。

二、刑事案件律师辩护全覆盖法律援助制度内涵

（一）律师值班制度

律师值班是指在刑事案件的侦查、审查起诉阶段，由派驻看守或者检察院的法律援助值班律师为犯罪嫌疑人提供法律帮助。

2020年9月7日，由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部制定的《法律援助值班律师工作办法》（以司规〔2020〕6号）公布实施。《法律援助值班律师工作办法》旨在正确实施《中华人民共和国刑事诉讼法》关于值班律师的相关规定，完善值班律师工作机制，依法为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律帮助，促进公正司法和人权保障。

1、看守所值班律师主要工作职责

（1）提供法律咨询；

（2）提供程序选择建议；

（3）帮助犯罪嫌疑人、被告人申请变更强制措施；

（4）对案件处理提出意见；

（5）帮助犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申请法律援助；

（6）法律法规规定的其他事项。

2、检察院值班律师工作职责

（1）向犯罪嫌疑人、被告人释明认罪认罚的性质和法律规定；

（2）对人民检察院指控罪名、量刑建议、诉讼程序适用等事项提出意见；

（3）在场见证犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书。

（二）刑事法律援助辩护

《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》所指刑事案件律师辩护全覆盖，主要是刑事案件审判阶段的律师辩护全覆盖。具体而言包括以下内容：

一是被告人除自己行使辩护权外，有权委托律师作为辩护人；

二是被告人具有刑事诉讼法第三十四条、第二百六十七条规定应当通知辩护情形，包括未成年人，盲、聋、哑人，尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，可能被判处无期徒刑、死刑的人，没有委托辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护；

三是除上述规定外，其他适用普通程序审理的一审案件、二审案件和按照审判监督程序审理的案件，被告人没有委托辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护；

四是适用简易程序、速裁程序审理的案件，被告人没有辩护人的，人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助；

五是在法律援助机构指派的律师或者被告人委托的律师为被告人提供辩护前，被告人及其近亲属可以提出法律帮助请求，人民法院应当通知法律援助机构派驻的值班律师为其提供法律帮助。

三、刑事案件辩护全覆盖存在的问题

自全覆盖试点以来，刑事案件律师辩护率有着显著提升。‌截至2023年底，数据显示我国刑事案件的律师辩护率为达到了66%。这一数据反映了我国在刑事案件律师辩护方面取得了显著进展‌增强了刑事案件被告人人权司法保障，但也暴露出如补贴标准偏低、律师资源不均、辩护质量参差等问题。

（一）法律服务价格的市场性与法律援助公益性的矛盾

在依法治国大力推进中国现代化建设的新时代，法律服务需求量呈现出井喷模式，优质的法律服务质量往往与价格成正比。2022年全国法律援助机构共组织办理法律援助案件137万余件，值班律师提供法律帮助95万余件，受援人241万余人，提供法律咨询1980万余人次。2022年，全国法律援助经费总投入是36亿，同比增长了4%。2023年，我国法律服务水平加快提升，共办理法律援助158.5万件。

以北京市为例，刑事法律援助案件补贴，侦查阶段或审查起诉阶段担任辩护人的案件，根据是本辖区案件、跨县案件还是跨市案件，补贴标准分别为1370元、1765元和2155元。二审阶段担任辩护人或代理人的案件，同样根据案件类型和地区差异，补贴标准有所调整。如本辖区案件每件补贴1855元，若市中院以被告人可能被判处死刑、无期徒刑为由通知辩护的案件，则每件补贴提升至2820元。对于值班律师接受指派到看守所、检察院、法院等场所现场值班，每个工作日补贴385元。而一般普通刑事案件辩护市场价格每件收费均在万元以上。

社会执业律师如果承接大量法律援助案件，无疑会面临收入大幅缩水的挑战，这种基于社会责任的奉献精神难以长久维持，且积极性易受挫。因此，许多律师在承担法律援助任务后，首要考虑的并非如何出色辩护，以最大化保护被告人的诉讼权益，而是如何以最少的投入和最快的时间完成案件，以减少经济损失。这种心态下，辩护态度趋于消极，辩护意见往往仅停留在表面，缺乏深度和针对性。甚至个别地方有的律师成了“三不”律师（不会见、不阅卷、不辩护），严重背离了刑事案件辩护全覆盖的初衷。而值班律师面临的状况更为严峻，个别基层甚至出现值班律师集中书页“见证”数十起认罪认罚案件的情况，效果自然可想而知。

（二）律师分布不均衡性与全覆盖普惠性的矛盾

鉴于我国区域经济、社会发展的不均衡现状，律师资源的分配亦呈现出显著的不均，这一现象已成为阻碍刑事法律援助辩护有效推进的重要障碍。数据显示，截至2022年底，全国共有执业律师65.16万多人，律师事务所3.86万多家。全国基层法律服务机构1.3万多家，基层法律服务工作者5.6万多人。对比2021年统计数据，2022年全国执业律师人数比上一年度新增7.68万，涨幅超13%。律师人数超过1万人的省（区、市）有23个；超过3万人的省（市）有8个，分别是广东、北京、江苏、上海、山东、浙江、四川、河南，河南首次进入“3万+”序列。其中除河南、四川外，其余省（市）均分布在东部地区。全国律师事务所新增2100多家；律师100人以上的律师事务所500家，增幅超20%。1

目前，国内共计13座城市律师人数破万。分别为北京、上海、广州、深圳、成都、重庆、郑州、杭州、长沙、西安、武汉、南京、天津。以2024年1月全国律师人数70.7万人计算，13座城市占全国律师总数的4成。

2023年底，北京共有律师5.29万人，同比增长12.85%；共有律所3391家，同比增长2.82%²。另据相关规划，到2025年底，北京每万人拥有律师数达到20人，律师行业收入突破400亿元，百人所达到80家以上。2023年底，成都共有律师2.24万人，同比增长13.19%，稳居西部第一；共有律所1139家，同比增长10.05%³，律所数量占四川全省的53.80%。

（三）刑事案件辩护的特殊性与律师专业差异性的矛盾

 1、 刑事案件辩护的主要特点

‌（1）专业性‌：刑事辩护人需要具备扎实的法律知识和丰富的辩护经验，了解刑法、刑事诉讼法等相关法律规定，能够根据案情为被告人制定有效的辩护策略‌  （2）‌独立性‌：刑事辩护人在辩护过程中应保持独立性，不受其他任何人的干扰，根据事实和法律独立地提出辩护意见，维护被告人的合法权益。

（3）‌对抗性‌：在刑事诉讼中，辩护律师与公诉人处于对立面，需要通过提出证据、质疑证人等方式进行对抗，为被告人争取最有利的判决结果。

‌（4）法定性‌：刑事辩护必须依据法律规定进行，辩护律师需遵循刑事诉讼法等相关法律规定，确保被告人的合法权益‌。

（5）‌保障被告权益性‌：刑事诉讼强调保护被告人的合法权益，包括辩护权、自证权、质证权等，辩护是被告人行使这些权益的重要方式之一。

（6）‌公益性‌：刑事诉讼中的辩护旨在保护被告人的合法权益，确保公正和公平的审判过程，体现了刑事诉讼的公益性质‌。

2、刑事法律援助服务规范

2023年《全国刑事法律援助服务规范》（以下简称《服务规范》）为法律援助质量标准提供了相对完整的规范依据。例如，《服务规范》第8.5.2.1条规定：“b）承办律师应及时会见受援人，确保每个诉讼阶段至少会见受援人一次。”

实务中法律援助律师大多系非刑事辩护律师，甚至多数是近几年新入行的年轻律师。迫于生存压力，平时多关注民商事案件。在受到指派进行刑事案件法律援助代理时，一般只执行刑事法律援助的最低标准以满足法律援助案件质量合格的法定要件，即“会见一次、阅卷一次、出庭一次”。如此，委托人与律师往往难以建立信赖关系，指定辩护案件的辩护效果难以保证。

（四）认罪认罚的扩张性与实质辩护压缩性的矛盾

 2019年10月24日，‌最高人民检察院联合‌最高人民法院、‌公安部、‌国家安全部、‌司法部共同发布了《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，对认罪认罚从宽制度的基本原则、当事人权益保障等作出了具体规定。认罪认罚从宽制度贯穿刑事诉讼全过程，适用于侦查、起诉、审判各个阶段。

认罪认罚从宽制度没有适用罪名和可能判处刑罚的限定，所有刑事案件都可以适用，不能因罪轻、罪重或者罪名特殊等原因而剥夺犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚获得从宽处理的机会。人民法院、人民检察院、公安机关办理认罪认罚案件，应当保障犯罪嫌疑人、被告人获得有效法律帮助，确保其了解认罪认罚的性质和法律后果，自愿认罪认罚。

犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚，没有辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关（看守所）应当通知值班律师为其提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施等法律帮助。符合通知辩护条件的，应当依法通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。

 犯罪嫌疑人、被告人审查起诉阶段，在律师见证下签署自愿认罪认罚具结书后，进入审判阶段后的法律援助律师无论从实体上还是程序上基本没有了辩护空间。因为涉嫌罪名、量刑建议都已经确定，且有值班律师或者辩护律师的见证背书下的自愿认罪认罚。

虽然刑事辩护率的提高、辩护空间的扩大和辩护环境的改善为刑事法律援助案件实现有效辩护提供了契机，但法律援助案件的办理主要依靠律师的社会责任感、辅之微薄的办案补贴驱动。相较于委托辩护，法律援助辩护在律师资源的调配、律师办案积极性方面都存在短板，加之法律援助辩护质量评估体系缺乏，阻碍了刑事法律援助案件有效辩护的实现。

四、刑事案件律师辩护全覆盖法律援助的几点建议

我国目前在推进刑事案件律师辩护全覆盖有效化进程中既卓有成效，也存在一些刻不容缓需要解决的问题。因此，根据制约及现实问题，提出针对性解决措施。

（一）加强政府采购，实现刑事法律援助的实质辩护功能

改变由法律援助机构统一承接指定的传统模式，向社会开放法律援助市场，通过政府采购使法律服务价格恢复或者接近市场价格，从而切实提高刑事法律援助服务质量，实现有效辩护功效。

根据司法部、财政部《关于建立健全政府购买法律服务机制的意见》中的相关规定：“政府向社会公众提供的公共法律服务。主要是政府为保障和改善民生，促进基层依法治理，维护社会和谐稳定，委托律师、基层法律服务工作者等社会力量向公民、法人和其他组织提供的公共性、公益性、普惠性、兜底性的法律服务，包括：法律援助服务；值班律师法律帮助服务等。”

法律援助的本质是政府购买律师服务，所以应将业务面向全社会开放。建立刑事法律援助准入机制，对承办律所、律师进行进行严格筛选，是较为合理的路径。通过考核律所的组织架构、人才储备、发展方向、质量监督、个案管理，制定详细的刑事法律援助准入评分标准，使优秀的律所、律师进入刑事法律援助储备库。每年对该律所刑事律师承办的法援案件数量、质量进行考核，考核不合格的律所取消准入资格。既可以更好推行律师辩护全覆盖的进程，又可以建立相应机制对法律服务的质量予以监督。

（二）实行分级管理，为不同等级的案件适配相应的法律援助律师

在执业律师以每年近10%的速度大量增加的情况下，律师专业能力良莠不齐，加之管理机关粗放的指定管理模式，无法对刑事法律援助质量进行专业化的考核，迫切需要建立刑事案件分级制度来补齐这块短板。

不能采取“一刀切”的方式将案件指派给律所，应该根据犯罪嫌疑人、被告涉及罪名的轻重将刑事案件被告分级。要根据案件情况综合评判将刑事案件分成轻罪、重罪、死刑三个等级，根据不同等级适配不同能力的刑事律师。

同时创建刑事律师专业人才库。以执业年限、办案数量、专业特长、文化学历、年度考核等指标为标准进行评分，将进入人才库的律师分为刑事A、B、C三个等级。对于法学研究生以上学历，长期从事刑事诉讼工作，具有丰富的学识和可靠的品格。应当具备10年以上的刑事领域从业经验，办理刑事案件100件以上的刑事律师可评定为A级。

对于法学本科以上学历， 5年以上10年以下的刑事领域从业经验，办理刑事案件50件以上的刑事律师可评定为B级。其它入库刑事专业律师评定为C级。根据刑事案件不同等级的将由交由人才库的相应级别刑事律师处理。

同时按市场平均价格确定不同等级案件补贴使案件补贴标准。使案件等级与案件补贴相统一，拉开分配档次，提高办案质量。

（三）打破地区界限，整合全社会刑事律师资源

法律援助是在社会效益和社会公平的准则下，为保持社会持久稳定、经济持续发展而实施的一种社会保障制度，从理论上讲，其义务主体毫无疑问应该是充当社会管理者的国家和政府。在目前律师资源分布城乡不均、东西差异的情况下，有必要打破按地域分配刑事法律援助任务的传统模式。从而彻底解决任务旱涝不均，质量良莠不齐的现象。

响应二十届三中全会提出的建立全国统一市场的号召，建立全国统一的法律服务市场，对于重罪和死刑案件的刑事法律援助，在全国范围内调配刑事援助律师。

（四）实现数据共享，形成刑事法律援助辩护的部门合力

刑事辩护全覆盖应取得国家及公共资源的支持，努力构建一个能够促进律师全面参与刑事辩护的司法与社会氛围。实现刑事案件律师辩护全覆盖的普及，不仅是律师的责任，也非司法行政机关与律师协会单独能够达成的任务。在刑事诉讼流程中，从公安机关的立案侦查，到人民检察院的审查批捕与审查起诉，再到人民法院的审判，律师的全面辩护需要这些机构及诉讼环节的紧密协作。建议全国司法部门实现数据共享，以方便律师提高刑事案件法律援助办案效率，形成部门合力。此外，还包括那些虽不直接参与刑事诉讼，但与刑事辩护特别是法律援助工作有重要联系的政府部门，他们的支持同样不可或缺。只有当社会各界对此给予高度重视，积极投入资源，加强协作，才能确保刑事案件律师辩护的全面覆盖得以有效实施，并推动其持续健康发展。

参考文献：

[1]参见司法部《2022年度律师、基层法律服务工作统计分析》

[2]参见北京市司法局《2023年1-12月司法行政统计数据及分析》，载“北京市司法局官网”2024年2月4日。

[3]参见《成都市统计年鉴2023》